[대구 도시재생, 이제부터 시작이다 .8] 본격화되는 도시재생

옛 시가지나 노후 산업단지 등을 다시 활성화시키는 도시재생 사업은 이미 해외에서 성과를 거뒀으며, 국내에서도 지난해 특별법 제정으로 본격 추진되고 있다. 대구시에서도 전면 철거가 아닌 기존 도심을 복구하는 방식으로 도심에 새로운 활력을 불어넣을 수 있는 다양한 도시재생 사업이 추진되고 있다. 도시재생 사업이 추진되고 있는 대구시 중구 전경 항공사진. <대구시 제공>

도시는 국가경쟁력을 선도하는 경제·사회·문화활동의 중심이자 대다수 국민의 삶의 터전이다. 이에 따라 도시를 지속가능하게 이끄는 것은 국가 경제성장과 국민의 삶의 질 향상을 위한 중요한 과제로 등장했다.

우리나라는 1960년대 이후 30∼40년 동안 고도의 압축성장과정에서 도시화도 급격하게 이뤄졌다. 이 결과 전체 인구 중 도시에 거주하는 인구 비율인 도시화율은 세계 최고수준으로 올라섰다. 2011년 기준 국내 도시화율은 91%로 세계 평균(58%)을 크게 웃돌았으며 이는 국내 전체 인구의 90% 이상이 도시에 거주하고 있다는 것을 뜻한다. 즉 현재 국내 각종 산업기반 및 정보·일자리 등도 도시에 집중됐다는 의미다.

하지만 전문가들은 고도성장기에 추진한 외곽개발 위주의 도시정책은 한계에 도달했다고 지적한다. 신시가지 개발 위주의 사업추진으로 기존 도심에서 인구감소 및 산업이탈 등 쇠퇴현상이 나타나고 있기 때문이다.

상황이 이렇게되자 정부는 쇠퇴한 도심회복을 위해 관련법 제정에 나섰다. 지난해 주민참여·예산지원·조직설치 등의 내용을 담은 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’을 제정·공포했으며, 이와 함께 도시재생을 효율적으로 추진하기 위해 국가 도시재생전략인 ‘국가도시재생기본방침’도 수립했다. 지방자치단체 역시 도시재생 관련 법제와 정부 방침에 따라 지자체별로 도시재생 비전과 전략을 수립하고 중장기 로드맵에 따른 도시재생사업의 추진 등을 역점적으로 준비하고 있다.

영남일보와 대구시가 공동 기획한 ‘대구 도시재생, 이제부터 시작이다!’ 여덟번째 시리즈에서는 도시재생을 추진하고 있는 해외 선진국의 사례와 본격적으로 막을 올린 국내 도시재생 정책의 주요 내용을 살펴본다.


도시화율 91% 세계평균 웃돌아
외곽 위주의 개발정책 한계 도달
삶의 질·기존 도심 복구에 초점
정부, 작년 도시재생특별법 제정

지자체 상설조직 ‘재생지원센터’
전문가 양성·주민 의견 조정 수행


◆ 해외 주요 도시재생 정책 동향

선진국들은 도시쇠퇴를 국가차원의 문제로 보고, 도시정책을 양적 팽창에서 내부의 경쟁력 제고로 전환하고 있는 것이 특징이다. 또 전략·예산·조직·금융지원 등 종합 재생지원체계를 구축하고 내각 차원에서 적극 대응하고 있다.

이미 도심쇠퇴현상을 겪은 주요 선진국은 우리나라가 최근 도시재생 정책을 수립한 시점과 같은 1인당 GDP 2만∼3만달러, 도시화율 80%정도에 도시재생과 관련한 정책을 세우기 시작했다. 이들은 신도시 개발정책이 아닌 기존 도심을 부활시키는 형태를 도입했다. 구도심을 중심으로 지역의 역사·문화를 유지하며 다양한 계층이 모일 수 있도록 해 도시 전체 활력을 되찾기 위해 나선 것이다.

영국·미국·일본 등 선진국에서는 높은 도시화와 인구저성장 시대를 대비하여 신개발을 지양하고 구도심 재생으로 정책방향을 수립했다. 도시재생의 실행 및 지원을 위한 체계를 마련했고 도시재생 관련 업무 및 예산의 통합화, 업무 추진 콘트롤타워 설치를 통해 사업추진과 공공투자의 효율성을 제고하고 있다. 정부와 광역·기초자치단체, 주민조직, 시민단체 등 여러 주체가 협력적 관계 속에 함께 참여할 수 있는 통합적 추진체제를 개발하여 활용하고 있다.

특히 구도심 재생에 있어서도 물리적 건축을 통한 양적 팽창보다는 사회·경제·문화적 재생 등 통합적 재생을 통한 삶의 질 개선에 초점을 뒀다.


◆ 국내법은 지방도시재생위원회가 핵심

국가 도시재생 기본방침은 지난해 12월31일 최초로 수립·공포됐다. 이를 통해 기성시가지 중심으로 도시정책의 전환은 물론 △지역·주민의 창의성을 바탕으로 자율적 추진 △부처간 협업을 통해 재생이 시급한 지역에 집중지원 △지역별 맞춤형 특례 △재정·금융지원 등 복합적 정책수단 활용이라는 국가전략이 제시됐다.

도시재생특별법에서 도시재생 계획체계는 크게 국가가 수립하는 국가도시재생기본방침과 지자체가 수립하는 도시재생전략계획 및 도시재생활성화계획으로 나누어진다.

특별법에 따라 수립된 도시재생전략계획은 지자체 차원의 재생 정책 방향과 전략을 담는 중장기 계획이다. 이 계획은 도시에서 나타나는 다양한 쇠퇴유형과 대상 전반을 검토하고, 예산·조직 등 지역이 동원할 수 있는 각종 자원을 파악한 후 지자체 차원의 재생 원칙과 전략을 정하는 것을 핵심내용으로 한다. 이 밖에 실제 도시재생 사업전개를 위한 우선순위 선정 및 활성화지역의 지정, 성과관리 방법 및 정책추진 기반구축을 위한 전담조직, 도시재생지원센터, 조례 등 행정 측면의 내용을 포함한다.

도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법은 △도시재생 조직체계 △계획체계 △지원 및 평가 등으로 구성됐다. 여기에서 정부가 중점을 둔 것은 추진 주체 수립이다. 쇠퇴지역의 재생은 사회·경제·환경적 영역의 통합적 전략에 기반한 지속적 투자와 활동이 필요하기 때문에 추진주체의 역할이 매우 중요하기 때문이다.

때문에 도시재생특별법은 중앙과 지방에 기능별 조직의 근거와 역할을 명확히 규정했다. 심의조직으로는 중앙에 도시재생특별위원회와 지방에 지방도시재생위원회를, 행정조직으로는 중앙에 국토교통부 산하의 도시재생기획단과 지방에 도시재생전담조직을 둔 것이다. 또 지원조직으로는 중앙에 도시재생지원기구와 지방에 도시재생지원센터를 두도록 했다.

도시재생특별위원회는 국무총리산하의 심의위원회로, 국무총리 및 16개 중앙부처 장관과 민간전문가로 구성된다. 각 부처 장관이 칸막이를 허물고 지역에서 발의한 도시재생활성화계획을 심의하고 통합적 지원방안을 논의하는 것이 본 위원회의 핵심 역할이다. 도시재생특별위원회의 심의결과는 본 법에 근거한 일반회계 또는 부처별 예산에 반영된다.

이 중 부처별 예산은 각 부처의 그 해 예산에 반영해서 지원받는 이중의 절차를 따르게 된다. 통합심의에 의해 예산이 일괄 지원되지 못하는 한계는 있지만, 이는 각 부처 고유의 역할과 권한을 인정하면서 관련된 다양한 사업과 프로그램을 장소 중심으로 연계하기 위한 가장 현실적 방안으로 통합적 정책추진을 위한 시스템의 근간을 이룬다.

도시재생특별법은 지역의 자율과 창의성에 기초하여 지역실정에 맞게 활성화 계획을 수립하면, 도시재생특별위원회가 심의를 통해 이 계획이 실행 가능하도록 추진한다. 이들은 평가를 법률로써 정하고 차등지원할 수 있는 근거를 마련하였다. 도시재생특별법은 마중물 지원과 정책 환류를 통해 자율에 따른 책임성을 제고하기 위한 제도적 장치도 마련했다.


◆ 기존 행정 관행·주민 불신 극복해야

정부 정책 중에서도 가장 비중있게 다뤄진 주체는 지방의 도시재생지원센터다. 도시재생지원센터는 지자체가 설치하는 중간지원조직으로 행정과 주민을 지원하고 연결하는 역할을 수행한다. 도시재생의 핵심주체는 지역주민과 지자체인 만큼 이들의 참여와 노력 없이는 도시 문제를 근본적으로 해결하기 어렵기 때문이다.

도시재생 활성화계획은 전략계획에서 지정된 개별 활성화지역에 대한 구체적 실행계획(Action Plan)으로 ‘도시경제기반형 활성화계획’과 ‘근린재생형 활성화계획’으로 구분된다. 활성화계획은 일반적으로 전략계획수립권자(광역시장 등)가 정하는데 근린재생형의 경우에 한하여 구청장도 수립할 수 있도록 하고 있다. 도시경제기반형의 경우 쇠퇴지역의 공간을 재편하는 핵심사업과 미래 도시경제를 견인하기 위한 산업전략을 연계하는 역할을 수행해야 한다.

하지만 이러한 도시재생정책이 성공적으로 운영되기 위해서는 극복해야 할 점도 많다. 먼저 절차적 합리성에 근거한 일방적 업무추진, 순환보직에 따른 전문성 부족, 주민으로부터의 불신 등의 문제를 해결해야 한다. 또한 주민들은 공유 공간을 집합적으로 관리하는 데 있어 주체로서 참여한 경험과 역량이 부족하다는 한계가 있다.

도시재생특별법은 먼저 이 두 핵심주체를 지속적으로 지원할 수 있는 장치로써 도시재생지원센터를 상설조직으로 설치하도록 해 문제를 해결하고자 했다. 도시재생지원센터의 역할은 계획수립과 사업추진 지원, 도시재생 사업 발굴, 주민의견 조정, 교육프로그램 운영 및 전문가 양성, 주민참여 활성화, 마을기업 창업 및 운영 지원 등이 이뤄질 계획이다.

대구시 도시재생추진단 관계자는 “해외와 같이 우리나라도 쇠퇴한 기존 도시의 경쟁력 회복과 주민 삶의 질 향상을 위한 핵심정책으로서 도시재생정책이 도입돼 운영되고 있다”며 “대구시 역시 정부 방침과 주민의 의견을 수합해 차별화된 도시재생 비전과 전략을 수립하고 중장기 로드맵을 통해 성공적으로 정책을 수행할 수 있도록 노력하겠다”고 말했다.

정재훈기자 jjhoon@yeongnam.com

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