[기고] 지방분권형 개헌의 전제

장대진 (제10대 경북도의회 전반기 의장)

서서히 불붙는 개헌 논의
권력구조개편에 방점 찍혀
한계점으로 지적될 수 있어
국가정치 바로 작동하려면
국민적 동의와 지지가 필요

제20대 국회가 개원되면서 개헌논의가 서서히 불붙고 있다. 이의 배경은 민주화를 갈구하던 1987년에 개정된 헌법이 30년 전 당시의 논리와 시대적 명분에 갇혀 오늘날의 민주화 및 다원화시대에 걸맞지 않다는 것이다.

잘못된 국가경영의 틀을 규정하고 있다면 헌법 개정은 당연하다. 하지만 지금의 개헌논의는 분권형 대통령제 도입이 그 요지로 대통령 5년 단임제 폐해를 극복하기 위한 권력구조개편에 방점이 찍혀 한계점으로 지적될 수 있다.

지식정보화 사회에서 권력을 한곳에 집중시키는 것은 맞지 않기에 중앙정치권의 권력구조개편을 위한 개헌논의도 상당한 설득력을 갖고 있다고 본다. 그러나 국민적 공감대 없이 중앙정치권에서 반복적으로 제기돼온 대통령 4년 중임론, 의원내각제, 이원집정부제 등으로 개헌논의가 모아지는 것은 국리민복(國利民福)이 아닌 정파적 손익계산만을 염두에 둔 것은 아닌지 안타깝다.

지금 논의되는 권력구조개편은 시대가 요구하는 분권정치체제의 극히 작은 부분에 불과하고 국가권력의 올바른 행사를 보장하기 위한 분권을 말한다면 정부 간 수직적 분권인 지방분권도 응당 포함돼야 하지만 찾을 수 없다.

실제 지방자치는 국가경쟁력의 초석임에도 불구하고 우리 헌법에는 지방자치를 시행한다고만 돼 있을 뿐 지방자치의 본질 혹은 실체를 규정하거나 그를 보장하는 최소한의 제도적 장치는 찾아볼 수 없다. 제117조와 제118조의 2개조 4개항만을 두고 모든 사항을 법률에 위임해 놓았기 때문에 오히려 정치인들이 중앙집권을 정당화하는 근거가 되고 있다. 중앙정치인들이 야합해 지방자치를 저해하거나 왜곡해도 막을 수 없는 것이 현실이다.

그런데 개헌의 내용이 어떤 것이냐를 차치하고 막상 구체적인 개헌논의에 들어가면 의미 없는 정쟁만 촉발할 가능성이 매우 높다. 권력구조개편 중심 개헌논의가 벌어지는 중앙정치판에서 지방분권형 개헌이라는 이슈가 중심이 되기도 어렵지만 단순한 권력구조개편만 놓고도 여야 정치권이 선호하는 입장이 모두 다르기 때문이다. 또 개헌보다 민생 문제가 더 시급하다는 시각이 우세하다. 개헌에 적잖은 정치·사회·경제적 비용이 소요되는 것도 피할 수 없다.

특히 지방분권형 개헌을 지지하는 이들의 입장에서 가장 큰 문제는 지금의 개헌논의가 일반 국민들에게는 자칫 기득권세력의 권력 나눠먹기로 비칠 수 있다는 점이다. 정치과잉의 사회를 만들어 지방분권개헌 논의마저도 지방토호세력의 영향력 확대쯤으로 오인될 수 있는 위험성도 내포하고 있다. 이로 인해 그동안 열심히 축적해온 지방분권 개헌 동력이 일순간에 사라질 수도 있다. 모두 지방분권이나 지방자치를 왜 해야 하는지, 어떻게 해야 하는지에 대한 국민적 공감대가 너무나 취약하기 때문이다.

따라서 지방분권과 지방자치의 실현을 헌법을 통해 명확히 규정하는 것이 가장 좋겠지만 지방분권형 개헌논의에만 몰입돼서는 상황을 더 어렵게 만들 수 있다. 대신에 현재의 헌법체제 하에서라도 지방분권과 지방자치에 취약한 기초를 바로세우고 주어진 지방자치의 권능과 제도를 제대로 처리할 수 있는 상황으로 만드는 것이 더 현실적인 방안일 수 있다. 상대적으로 적은 정치사회경제적 비용을 치르고 지방분권·자치를 실현할 수 있다면 굳이 고려하지 않을 이유는 없다.

그의 가장 현실적인 방안은 바로 제20대 국회에서의 지방자치법 전면개정이다. 이미 필자는 전국시도의회의장협의회 지방자치법개정특별위원장으로 있으면서 지방자치법개정작업을 주도하고 그 종합결과물인 입법제안서를 중앙정치권과 중앙부처에 건의했으며 한국매니페스토실천본부와 진정한 지방자치실현을 위한 업무협약을 체결, 제20대 국회의 지방자치법개정 추진동력을 구체화시키기도 했다.

지방분권형 개헌에 집중하기보다는 지방자치법의 올바른 개정을 통해 지방자치와 분권이라는 소기의 목적을 달성하면 된다. 그리고 무엇보다도 가장 큰 실익은 중장기적으로 지방분권형 개헌의 필요성에 대한 국민적 공감대를 만들어낼 수 있다는 점이다. 무릇 한 국가의 정치가 바로 작동되려면 국민의 동의와 지지가 있어야 하기 때문이다.

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