[지방분권으로 도약하는 대한민국 .2] ‘1987 헌법’ 개정 진도는?

대표적 헌법학자인 자유한국당 정종섭 의원(대구 동구갑)과 헌법학자이자 지방분권 개헌에 앞장서고 있는 이국운 한동대 교수(법학과)가 지난 16일 영남일보 회의실에서 헌법 개정 관련 긴급 지상 토론을 벌였다. 정 의원과 이 교수는 모두 서울대 법대 출신으로 오랫동안 헌법을 연구해 온 우리나라의 대표적 헌법학자이지만, 이번 개헌을 두고는 많은 부분에서 입장 차이를 보였다. 2시간 가까이 쉴 틈 없이 이어진 맞짱 토론에서 정 의원과 이 교수는 서로 한 치의 물러섬 없는 팽팽한 논리 대결을 펼쳤다.

鄭 “개헌 논의 핵심은 제왕적 대통령제의 극복”

▶어제(15일) 제2기 개헌특위라고 할 수 있는 ‘국회 개헌·정개특위’ 첫 회의가 있었다. 정 의원은 특위 위원 자격으로 참석했는데 어떤 이야기들이 오갔나.

▨ 정종섭 의원 △서울대 법학과 졸업 △전 서울대 법학전문대학원 원장 △전 한국헌법학회 회장△ 전 행정자치부 장관 △ 20대 국회의원(대구 동구갑)

(정종섭 의원) “지난해 개헌특위가 만들어져 1년 동안 운영을 했다. 30년 만의 국회 개헌특위였다. 그런데 아쉽게도 기존에 있던 자료들을 또 꺼내서 논의하는 일을 반복했다. 과거에 했던 이야기를 또 하면서 1년 세월을 다 보낸 것이다. 그 점이 굉장히 아쉽다. 국민에게 개헌이 왜 필요한지 설명하는 과정이 필요하고, 개헌을 왜 해야 하는지 국민이 납득을 해야 한다. 본인 역시 평생 개헌을 주장해 온 사람이다. 그런데 대통령께서 개헌에 대한 가이드라인을 이야기하는 바람에 국회 개헌 논의가 더 진척되지 못하고 끝이 났다. 대통령이 ‘개헌에서 권력구조 부분은 합의가 어렵기 때문에 나중에 하고, 합의가 되는 부분만 하자’고 했다. 그런데 과거의 유신시대, 권위주의 통치시대, 독재시대를 거쳐오면서 가장 큰 문제는 국민에게서 나오는 국가권력이 통치자의 개인화가 된다는 점이었다. 국가권력이 제도화가 돼야 정상적인 헌법 국가인데, 개인의 인격화·사유화가 되면 안 된다. 그런 것을 빨리 청산하는 게 가장 큰 과제다. 대통령이 되면 현대판 군주처럼 독단하고, 소통 안 되고 누구라도 예외 없이 실세라는 것이 만들어졌다. 역대 대통령들도 처음에 대통령이 됐을 때는 사명감과 의지가 다 있었을 텐데, 그들은 5년 후 왜 다 실패를 했을까. 학계에서 봤을 땐 결국 제도의 문제다. 제왕적 대통령제를 극복하려는 방법은 ‘내각제’로 가거나 그게 쉽게 안 되면 ‘이원정부제’로 가야 하고, 이게 개헌 논의의 핵심이다. 이런 논의 중에 대통령이 개헌 관련 발언을 해버리면서 여당 의원들은 거기에 묶여서 더 이상 개헌 논의 진척이 안 됐다.”

▶정 의원의 발언에 대해 이국운 교수의 생각은.

▨이국운 교수 △서울대 법학과 졸업 △한국헌법학회 이사 △한동대 법학부 교수 △지방분권운동 대구경북본부 정책위원회 위원장

(이국운 교수) “저는 국회가 이미 지난 18·19대 때부터 여러 차례 개헌안을 만들 기회를 가졌다고 생각한다. 지난 1년 동안 우리나라는 헌정사의 큰 고비를 맞았고, 대통령 파면과 새로운 대통령 선출 과정을 겪었다. 이런 역동적인 정치상황 속에서 여야가 30년 만에 개헌특위를 구성해 개헌안에 대해 논의했다는 것은 그 자체가 큰 기회였다고 볼 수 있다. 그런데 지금 국민이 목도하고 있는 현실은 여야 정치권이 합의를 이루지 못해 구체적인 개헌안을 만들어내지 못했다는 것이다. 국민이 1년 동안 기회를 충분히 줬는데, 국회가 안을 제대로 만들어내지 못한 것은 국회의 책임이자, 여야의 책임이다. 두 집권 정당이 함께 책임져야 할 문제다. 흥미로운 것은 국회가 개헌 논의를 하면서 여야가 당론에 입각한 개헌안조차 아직 없다는 것이다. 국회의원들이 자신들을 지지해준 국민을 어떻게 봤으면, 여야 정당이 자체 개헌안도 없이 1년 동안 협상을 했단 말인가.”

▶개헌 논의, 앞으로의 전망은 어떻게 보나. 국회가 1년 허송세월한 게 맞는가.

(정종섭 의원) “개헌 논의에서는 권력구조가 핵심이라고 그렇게 이야기를 했는데도, 국회에서 다른 얘기를 하자고 했다. 기본권이나 지방분권 등 합의되는 것부터 개헌하자고 하는데, 앙꼬 없는 찐빵 아닌가. 그 논의로 1년 시간을 다 보냈는데, 이번에는 정말 그렇게 하지 말자고 했다. 왜 개헌을 하려고 하는 것인가, 거기에 포커스를 맞춰야 한다. 지금도 화두는 분권화다. 2기 개헌특위에서는 이제 핵심적인 부분에 대해 결단하는 일만 남았다. 여야 각 당에서 구체적인 입장을 가져와서 차이가 나는 부분을 조율 하고, 2월이든 3월이든 합의가 될 것 같으면 개헌 국민투표는 7월이든 8월이든 해도 되지 않느냐. 대통령도 모든 부분에 대해 열어놓고 정말 대한민국 발전을 위해 효율적이고 국민을 위하고, 협치의 틀을 만들어놓을 수 있는 개헌을 해야 한다.”


정종섭
“각당 협치의 틀 만들 수 있는 개헌 필요
중앙권력, 과감한 분권구조 만들어야
당론 결정되면 각당 대표들 모여 조정”

“지방선거는 분리해 치른후 개헌 투표
제대로 된 개헌, 올 연말까지 데드라인
작은 쟁점 이슈화…개헌 작업에 방해”


▶국회 개헌 논의과정을 이 교수는 어떻게 평가하나.

(이국운 교수) “1987년 개헌 합의하기 전 당시 야당은 대통령 직선제 개헌안을, 여당은 내각책임제 개헌안이라는 각자의 개헌안을 갖고 있었다. 여야가 어느 정도 정돈된 안을 갖고 있었기 때문에 합의가 될 수 있었다. 지난 1년 동안 개헌과 관련해 여야가 보여준 합의 과정이나 자세, 성과가 군사정권 시절보다 나은 게 뭐가 있나. 너무 무책임하다. 2기 개헌특위가 시작됐는데, 지금이라도 각 정당이 당론으로 당의 개헌안을 빨리 만들고 그것을 가지고 협상해가면 2월까지 합의가 충분하다고 본다. 권력구조에 관해서도 충분히 합의를 이룰 시간이 있다고 생각한다. 굳이 개헌특위 위원이 아니라도 여야에 당권을 가지고 있는 당 대표들이 앞에 나서서 합의를 하는 것이 효과적일 수만 있다면 그 방법도 배제할 이유가 없다고 본다. ”

▶문 대통령의 개헌 발언에 대한 이 교수의 입장은.

(이국운 교수) “저는 개헌과 관련해 대통령이 굉장히 자제하고 있다고 생각한다. 헌법은 개헌안을 대통령도 발의할 수 있다고 해놨다. 대통령은 그럼에도 불구하고 민의의 정당이 국회이고, 현실적으로 대통령이 발의해도 국회 지지를 얻어야 하기 때문에 국회에서 개헌을 주도해 달라고 지난 7개월 동안 기회를 줬다. 그런데 지금 국회에서 합의된 것은 없고, 각 당의 (자체) 개헌안도 없다. 지금 국민이 볼 수 있는 것은 자문위원들이 만든 자문의견서밖에 없다. 권력구조 등에 대해선 대통령이 손댈 수 없는 문제이니 여야의 합의를 요청하고 있고, 대통령이 현실적으로 말할 수 있는 분야가 획기적인 지방분권 아닌가. 기본권과 지방분권의 확대는 중앙권력의 크기를 줄이자는 것이다. 저는 지금 여야 정당이 권력구조에 대한 합의를 쉽게 이루지 못하는 이유가 (지금 시점에서) 중앙권력의 크기가 너무 크기 때문이라고 생각한다. 지방분권 개헌론자들이 이번 지방선거 때 개헌 투표를 하자고 주장하는 데에는 굉장히 절박한 이유가 있다. 정치권 일각에선 지방선거가 끝나고 개헌 국민투표를 하면 된다고 하는데, 저는 지방선거가 끝나고 나면 (지방분권 개헌의) 기회가 없을 것이라고 본다.”

▶지방분권 강화와 관련해 실질적 지방분권 실현을 위해 개헌이 반드시 필요하다는 주장과 개헌 없이도 가능하다는 주장이 맞서고 있다. 이에 대한 견해는.

(정종섭 의원) “대한민국은 ‘서울 공화국’이라는 말처럼, 교육이나 문화 등 모든 것이 서울에 집중돼 있다는 문제의식은 똑같이 하고 있다. 국가가 발전하려면 균형발전을 해야 하고, 선진국은 전국 모든 지방이 골고루 발전해 있다. 이러한 점에 대해선 이론이 없다. 다만, 그 해결방안에 대해선 방법론적인 문제가 있다. 핵심적인 게 조직하고 재정 문제다. 대통령이 지금이라도 8대 2 수준인 국세·지방세 비율을 개선하겠다고 결단해 선언한다면, 거기에 필요한 정부 정책도 바뀔 것이고, 관계 법령도 바뀔 것이다. 굳이 헌법을 건드릴 이유가 있겠는가. 헌법에 손을 안 대도 상당 부분 해결할 수 있는 문제인데, 지방분권 개헌만 전면으로 내놓고 논의를 하면 개헌에서 핵심적인 문제가 빠져버릴 수 있다. 만약 이번에 여야 합의가 안 돼 개헌이 안 되면 지방분권을 안 할 건가. 개헌이 안 돼도 지방분권은 반드시 해야 한다. 행정안전부에서는 지난해 10월에 지방분권 로드맵을 만들었다. 이 로드맵 내용을 대통령이 1년 만에 해버리겠다고 선언해버리면 1년 만에라도 할 수 있을 텐데, 이걸 5년 안에 하겠다는 건 의지가 없는 것 아닌가. (지방자치 관련) 법률상 문제가 있다면, 그럼 법률을 고치면 되지 않느냐. 내가 항상 말하는 부분이 이것이다. 우리 헌법에 법령 유보를 지금 만들어 놓았기 때문에 지자체 조례 만들 때 상당 부분 제약이 있는 것은 사실이다. 그 부분은 헌법 개정을 해야 한다. 그런데 그 부분을 하기 위해 헌법 개정 논의를 20여년간 해 온 것은 아니라고 본다.”


李 “개헌前 뽑은 사람에게 개헌後 권력 맡기는건 옳지않아”

▶정 의원의 입장에 대해 이 교수는 당연히 다른 시각일 텐데.

(이국운 교수) “입법이나 법률을 바꿔서 지방분권을 하자는 주장이 있는데, 지금까지 그런 시도가 있었다. 노무현정부 때도 그랬고, 이후 보수정권 때도 나름대로 시도는 있었다. 하지만 권력의 속성상 중앙정부가 갖고 있는 권력을 스스로 내놓는다는 것은 상상하기 어렵다. 지방분권을 법령의 범위 안에서만 고치는 것만으로는 부족하다고 본다. 좀 더 큰 범위의 지방분권 개헌을 해야 한다. 지금 헌법에 ‘이런 정도의 권한은 지방에 주자’ ‘지방이 자치적으로 행사할 수 있도록 해라’고 이정표를 세워야, 내놓기 싫은 권력을 내놓게 된다고 본다. 지방분권은 중앙권력을 합리적으로 재구성하는 것보다 훨씬 더 절박한 문제다.”

▶절박한 사례가 있는지.

(이국운 교수) “지금 지방이 필요로 하는 것은 중앙권력의 올무로부터 벗어나는 것이다. 지방분권 개헌의 핵심 중 하나가 자치입법권을 획기적으로 확대하는 것이다. 현행 헌법은 법령의 범위 내에서만 조례를 만들 수 있도록 돼 있다. 국회가 혹은 중앙정부의 장관이 명령을 발한 상태라면, 그 명령에 위배되는 조례는 만들 수가 없다. 지방의 손발을 다 묶어놓고 스스로 아무것도 못하게 한다. 적어도 광역의회라면 자치법률 정도는 만들 수 있어야 그 범위 안에서 뭔가 좀 해볼 수 있는 것 아닌가. 광역의회에 많은 권한을 주고 책임까지 지게 하면, 문제 해결의 가능성이 높아질 수 있다. 각 지역에 자율적인 정치가 생겨나고 스스로 책임질 수 있게 해줘야 한다. 또 자치세를 스스로 정하고 징수할 수 있는 권한도 줘야 할 것이다. 이 정도는 여야가 빨리 합의를 해야 한다.”


이국운
“한국당 地選 동시 투표 거부 이해안돼
지난해 대선때 여야 후보들이 약속
개헌 투표하더라도 입법 2년 걸려”

“새 헌법에 적합한 단체장 후보 공천
지역민들에게 선택받는 게 더 정당
반대가 아니라면 기회 놓치지 말아야”


▶더불어민주당 추미애 대표가 1월 중으로 개헌에 대한 당론을 정하겠다고 했다. 자유한국당의 계획은.

(정종섭 의원) “정당마다 이제 당론을 낼 것이다. 이제 안 내선 안될 것이다. 지난번 개헌특위 때 논의한 것을 보면, 결국 개헌특위 위원들 간에는 결론이 안 났다. 그 중간에 대통령이 개헌 가이드라인을 제시하니 여당 의원들의 발언이 한정되고, 대통령 발언을 반복해서 하고 그랬다. 결국 이 문제는 각 당 대표들이 모여서 ‘이번엔 결단을 하자’고 합의를 하는 게 오히려 정치적으로 수순이 맞는 것 같다. 현실적으로 큰 문제에서 결단해서 합의만 이뤄지면, 그다음부터는 별로 어려운 문제가 아니라고 본다. 다만 개헌의 핵심 주제는 놓치면 안된다.”

▶지방분권 등 먼저 합의되는 것부터 개헌을 해야 할까, 아니면 한꺼번에 해야 할까.

(이국운 교수) “지방분권 개헌부터 먼저 해야 하느냐… 선후를 따지는 것 자체가 지금 우리 국회에서 주도하고 있는 권력구조 개편 논의가 잘못 가고 있다는 것을 보여준다. 새 정부 구성 이후에도 이미 7개월의 시간이 있었다. 지방분권 등에 대해선 먼저 합의가 돼 국민에게 보고할 수 있었다. 그것부터 하고 권력구조 개편을 합의할 수 있지 않았겠나. 지금 우리나라에서 개헌과 관련해 가장 폭이 넓었던 합의는 지난 대선 때 여야 모든 대통령 후보들이 약속한 것이다. 바로 지방선거 때 맞춰서 지방분권 개헌 국민투표를 하겠다고 합의했다. 이미 우리 사회 안에 있는 가장 광범위한 합의를 기초로 헌법 개정이 이뤄져야 한다고 판단하고, 또 지난해 5월 대통령 선거 과정에서 그렇게 약속(지방선거 때 개헌 국민투표 동시 실시)한 정당이 지금 이상한 소리를 하고 있는데, 이것은 여러 가지 면에서 옳지 않다. 우리가 30년 만의 개헌 기회를 맞았는데, 합의된 수준에서라도 국민투표에 부치는 게 정치세력의 도리다.”

▶개헌의 시기, 지방선거 동시 실시 등을 놓고 자유한국당의 입장을 한번 정리해야 할 것 같다.

(정종섭 의원) “지방분권 개헌 때문에 권력구조 문제를 빼자고 하는 건 안된다. 지난 대선 때 각 후보들이 지방선거 하는 날 개헌 투표 같이 했으면 좋겠다고 협약은 했다. 그런데 우리 당 대표의 입장은 ‘지방선거와 개헌 국민투표가 어떻게 동격이냐’는 것이다. 서로 간에 영향을 줄 수 있으니, 지방선거는 지방선거대로 분리해서 치르고 그 다음에 개헌 국민투표를 하자는 것이다. (개헌 국민투표를) 안 한다는 게 아니다. 개헌을 언제까지 한다는 것을 못 박자는 게 우리 당의 입장이다. 합의안을 지방선거 이전에 도출해서 이 합의된 안을 국민투표에 부치는 것은 7월에 하든 8월에 하든 정치권에선 유연하게 보고 있다. 이런 논란 때문에 본류에 대한 논의가 흩어지면 안된다. 거듭 말씀드리지만 분권 관련해선 제왕적 대통령제의 종식이 굉장히 중요한 문제다. 개헌과 관련해 각 당의 당론이 결정되면 각 당의 대표들이 미세하게 조정할 수 있을 것이다.”

▶자유한국당에서 6월 지방선거 이후에 따로 개헌 국민투표를 할 수 있다고 하는데, 여기에 대한 이 교수의 생각은.

(이국운 교수) “지방선거와 개헌 국민투표 동시 실시를 왜 거부하려 하는지 모르겠다. 지난해 대선 과정에서 (동시 실시를) 다 약속하지 않았나. 개헌 전에 지방선거로 뽑아놓은 사람들에게 개헌 이후 권력을 맡긴다는 건 앞뒤가 안 맞고, 국민에 대한 예의도 아니고, 지방분권 개헌의 성사 가능성도 낮추는 일이다. 지금 헌법 개정이 될지 안 될지 모르는 상태에서 새로 지방정부를 구성한다면, 또 지역민의 뜻과 상관없이 각 지역 정당의 기득권을 강화하는 방식으로 공천해 지방정부를 구성할 가능성이 커지지 않나. 새로운 헌법에 의해 어떻게 지방정부가 구성될 것인지를 지역민에게 보이고, 그 운영에 적합한 단체장 후보 등을 자유한국당이 공천하고 선택을 받는 게 앞뒤가 맞다. 이것이 헌법적으로도 더 정당한 일이라고 본다. 한국당이 만약 정략에 의해 개헌 국민투표 연기를 하자고 했다면, 정말 하책 중의 하책이다. 지금이라도 한국당이 입장을 바꿔야 한다.”

▶개헌 시기, 개헌에 대한 기본적 입장 등을 최종 정리해서 말해 달라.

(정종섭 의원) “지방선거와 개헌 국민투표를 어떻게 할지는 일단 정치권에 맡겨놓자. 국민투표 시기에 대해선 여러 가지 의견이 있다. 이번에 개헌이 돼도 당장 지방자치단체가 바뀌는 것은 아니다. 이번에 틀이 만들어져도 다음 정부는 돼야 제대로 운영될 거다. 어느 한 분야의 중요성을 생각하는 사람은 거기에 몰입해 그게 절체절명의 문제라고 생각할 수 있겠지만…, 분권이라는 큰 시대적 화두에 따라 중앙권력을 과감하게 분권시키는 구조를 만들어야 한다. 일각에서 내각제를 주장하는 이유도 여기에 있다. 그분들이 이론가, 이상주의자는 아니다. 정치를 오래 경험한 분들이 그런 이야기를 했을 때는 이유가 있다. 지금 대통령제로는 대한민국에 미래가 없다는 것이다. ”

(이국운 교수) “제헌 헌법부터 지금까지 70년 가까운 세월 동안 우리 지방자치는 정말 미약한 수준이었다. 그래서 이번에 선진국 수준의 지방분권 개헌을 하자는 것이고, 대통령도 연방제 수준의 지방분권 개헌을 하자고 했다. 6월13일 개헌 투표를 하더라도, 실제 운영을 위해서는 입법을 해야 할 부분이 많다. 지방정부를 어떻게 꾸릴 것인가에 관한 자치법률도 만들어야 한다. 이 시간이 2년 정도 걸릴 것이다. 한국당이 지방분권 개헌에 반대하는 정당이 아니라면, 이번 기회를 놓치지 말아야 한다.”

(정종섭 의원) “물론 지방분권도 당연히 중요하다. 그러나 (별도로 분리하는 것보다) 동시에 다 제대로 된 개헌을 하는 게 중요하다. 문제는 올 연말이 끝나면 개헌은 안 된다고 보면 된다. 개헌의 데드라인은 올 연말이다. 그 안에서 가능한 한 빠른 시기에 합의안에 도달해 수평적·수직적 분권이 이뤄지도록 하는 게 맞다. 작은 쟁점을 가지고 이슈화하는 것은 개헌작업에 방해되는 행위이다.”

▶그렇다면 자유한국당은 6월 지방선거 전에 개헌안 합의 도출이 가능하다고 보는가.

(정종섭 의원) “권력구조 문제만 합의되면 쉽게 갈 것 같다고 본다.”

△사회= 임성수 정치부장 s018@yeongnam.com
△정리= 노진실기자 know@yeongnam.com
△사진= 황인무기자 him7942@yeongnam.com

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