[논단] 대구시 자치구·군 개편의 필요성과 합리적 대안

10월30일, 대통령직속 ‘지방행정체제개편위원회’ 주최로 우리나라 광역시 자치구·군 개편을 위한 순회간담회가 개최되었다. 이를 계기로 광역시 자치구·군 개편의 필요성과 적절한 대안에 대해 논의하고자 한다.

1991년 지방자치제도가 부활한 지 올해로 만 20년을 맞이하고 있다. 광역시는 단일 대도시의 성격이 강하며, 그에 따르는 행정의 일체성·통합성이 중요시되고 있다. 그러나 공법인격이 부여된 현행 자치구 형태의 대도시 행정체제로 말미암아 광역시 종합행정의 지체, 자치구별 재정자립도 격차로 인한 대주민 서비스 및 복지 불균형 등의 문제가 발생하고 있다. 또한 대도시의 팽창과 확산에 따라 생활권역이 당초 행정구역보다 대부분 확대되기 마련이어서 이에 따른 행정구역의 적절한 조정이 요구된다.

현행 광역시 자치구는 1988년 지방자치법 제7차 개정으로 독립적인 기초자치단체로서의 지위를 획득한 이래 지금까지 유지되고 있다. 해외 대도시를 살펴보면 우리나라처럼 광역시 내에 별도의 독립 자치구를 운영하는 사례는 거의 없고, 대부분 행정구이며 일부는 준자치구 형태로 운영되기도 한다. 대체로 광역자치단체가 기초자치단체로서의 지위를 동시에 확보하고, 상호 협력적으로 운영되고 있다. 올 2월에는 대통령직속 ‘지방행정체제개편위원회’가 출범하여 전체 3개 분과로 운영되고 있으며, 이 중 기능분과위가 광역시 자치구·군 개편문제를 주요 과제로 다루고 있다. 현재 위원회의 자치구·군 개편대안은 크게 다음의 네 가지로 논의되고 있다.

첫째, 자치구를 통합하는 안이다. 이 경우 자치구의 지위와 공법인격은 그대로 유지되며, 주민직선에 의해 구의회가 구성된다. 본 통합안의 주된 장점으로는 자치구간 격차 완화, 행정효율성 및 자족성 제고, 그리고 행정비용 절감 등을 기대할 수 있다. 둘째, 구의회선출-구역통합안이다. 이 경우 구청장은 광역시에서 임명하게 되지만, 자치구는 여전히 공법인격을 보유하고 직선 구의회도 구성되며 자치권을 보유하게 된다. 이 대안의 장점으로는 자치구간 격차 완화, 갈등의 감소 및 대도시 경쟁력 제고, 단체장 선거비용 절감 등을 들 수 있다.

셋째, 준자치구안이다. 이 경우 지방의회가 구성되지 않고 자치단체장만 직선하게 되며, 자치사무처리권 등 일부 자치기능을 수행하게 된다. 장점은 광역시와 자치구간 협력 용이, 주민의사의 신속한 정책 반영, 의원선거비용과 의회유지비용의 절감 등이다.

넷째, 행정구안이다. 행정구는 법인격, 직선 의결기구와 집행기구, 자치입법권, 자치재정권, 자치사무처리권 등이 부여되지 않은 광역지자체의 하부행정기구를 의미한다. 이 경우 자치구의 모든 자치기능은 광역시로 이관되며, 제시된 대안들 중 광역시 권한이 가장 강해진다.

이상에서 소개한 개편대안은 언급한 장점 외에 우려되는 단점이 있으며, 예상되는 부작용을 최소화하기 위한 보완방안이 필요하다. 지방행정체제개편위원회에서는 앞으로 광역시 자치구·군 개편을 위해 무엇보다 사회각층의 폭넓은 의견을 수렴해 합의를 형성하고, 갈등을 최소화하면서 최선의 성과를 도출할 수 있는 최종대안을 마련해가야 할 것이다. 지방행정체제개편은 국가사무 전반의 효율과 주민 삶에 직결되는 중요한 과제이다. 부디 각 자치구와 광역시들이 서로의 기득권을 고수하는 데에서 벗어나, 대승적 차원에서 나라와 주민을 위한 참된 협력의 모습을 보여줄 수 있기를 기대한다.

이성근 대구경북연구원장

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